【第565期】高质量推进城市更新

来源：北辰遴选时间：2026-11-12

一、热点链接

中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要提出，高质量推进城市更新，开展城市体检，加快建设完整社区，健全城市更新实施机制，建立与建筑功能转换和混合利用需求相适应的规划调整机制，构建可持续的城市建设运营投融资体系。高效利用城市地下空间。

二、深度解读

★什么是城市更新？

城市更新是指在我国城镇化发展接近成熟期时，通过维护、整建、拆除、完善公共资源等合理的新陈代谢方式，对城市空间资源重新调整配置，使之更好满足人们的期望需求，更好适应经济社会发展实际的系统性工程。

★城市更新的时代方位与战略意义

当前，我国城镇化正处于关键转折期。2025年常住人口城镇化率已达67.89%，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。“有没有”的问题基本解决，“好不好”的问题更加突出。在这一历史方位下，以城市更新为重要抓手推进现代化人民城市建设，具有深刻的时代必然性和战略必要性。

1.城市更新是遵循城市发展规律的必然选择。从世界城市发展规律看，当城镇化率达到70%后便转向平稳发展阶段，城市更新成为可持续发展的普遍选择。我国城市正从“大建设”开发阶段转向“大治理”提质增效阶段，只有通过城市更新，才能持续推进城市现代化，实现结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效。

2.城市更新是践行人民城市理念的现实路径。2019年，总书记在上海首次提出“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，确立了中国城市发展的根本价值立场。随着社会主要矛盾变化，人民群众对城市生活的期盼已从“有没有”转向“好不好”——期盼更舒适的居住环境、更优美的生态、更便利的服务。城市更新通过老旧小区改造、加装电梯、补齐公共设施短板等具体行动，精准聚焦民生关切，是将人民城市愿景转化为现实的关键举措。

3.城市更新是应对城市发展新挑战的系统方案。城市人口、资源高度密集，安全风险相对集中，安全韧性不足、治理效能有待提升等挑战日益凸显。城市更新强调将城市视作有机生命体系统谋划，统筹发展与安全，系统提升设施设防水平，守牢城市安全运行底线。总书记在上海考察时特别强调，要“树牢底线思维、极限思维”，“扎实做好防汛抗洪、抢险救灾等工作，切实维护人民群众生命财产安全”。

★当前城市更新面临的问题与挑战

近年来，各地因地制宜探索创新，推动城市的综合承载能力稳步提升，人居环境持续改善，城市发展质量和人民生活水平显著提高。同时要看到，城市更新仍面临法律法规体系有待健全、资金支持力度有待加强、利益协调难等问题。

1.法律法规体系与部门协同机制有待完善。全国层面，城市更新领域尚未出台统一的法律法规，难以充分满足更新实践的复杂需求。地方层面，各地法规在更新定义、实施模式、补偿标准等方面差异较大，一定程度增加跨区域资本流动的成本。同时，城市更新涉及自然资源、住建、发改等多个部门，各部门之间审批流程、技术标准等内容存在一定差异。比如，老旧厂房“工改商”涉及规划用途调整，在有的方面与现行土地管理法规存在不一致性，尽管国土部门提出，五年过渡期内原用地主体可暂不变更用地性质、无需补缴土地价款，但不确定性仍一定程度影响社会资本参与积极性。

2.统筹规划能力不足。有的更新项目仍局限于点状、单体的物理改造，缺乏片区乃至城市层面的系统谋划，这导致项目之间衔接不畅，难以形成规模效应和系统效益。重“面子”、轻“里子”问题比较突出，有的项目聚焦沿街立面、景观绿化等显性工程，对地下管网老化、消防隐患、停车配套不足等“里子”问题投入比较有限。有的地方盲目照搬其他城市更新模式，导致“千城一面”，缺少本地独特性和辨识度。

3.资金支持力度有待提升。“十五五”规划纲要提出，到2030年，改造城镇危旧房约50万套（间）、改造老旧小区约11.5万个，这些需要财政、金融、社会资本的互补联动、协同发力。同时要看到，有的中小城市难以提供持续性的资金投入城市更新，这可能导致更新项目碎片化、投资效率低等问题。“重建设、轻运营”问题依然存在，有的项目建成后，后续的维护管理、设备更新、公共服务补贴等工作缺乏稳定的资金来源，社会资本参与积极性不足，导致有的更新项目可持续性不足。

4.产权不清、利益协调难度大。有的建筑未经正式报建手续，或是土地性质与实际用途长期不符，导致在推进城市更新时面临合法性确认难的问题。此外，在旧厂区、城中村，产权碎片化、权利主体利益交织问题也较为突出，协调难度较大。在不同更新模式下，利益协调呈现不同矛盾形态。在以整体拆除、重建为主的模式下，主要矛盾集中于拆迁补偿与安置问题。在“留改拆”并举、以综合整治为主的社区微更新中，城市更新面临居民改造意愿与出资意愿双低的难题。

5.空间改造与功能提升不同步。有的项目过度聚焦建筑外立面改造等易出成绩的“面子工程”，对业态植入、功能升级、停车设施、加装电梯、适老化改造等深层问题投入不足，导致更新后的空间“好看不好用”。有的项目为追求更高经济利益回报，将历史文化街区简单改造为高度同质化的旅游商品街，丧失地方独特的历史文化内涵；有的项目禁止开展任何适应性改变，导致历史建筑无法满足现代使用需求，活化利用不充分。由于租金和物价上涨，有的项目完成后，原本物美价廉的商业服务逐渐消失，城市更新带来的价值增值未能公平惠及居民。

★城市更新总体要求

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届历次全会精神，认真落实四中全会部署，全面贯彻总书记关于城市工作的重要论述，完整准确全面贯彻新发展理念，坚持稳中求进工作总基调，坚持以人民为中心，坚持系统观念，坚持规划引领，坚持统筹发展和安全，坚持保护第一、应保尽保、以用促保，因地制宜、分类指导，尽力而为、量力而行，建立可持续的城市更新体制机制和政策法规，高质量推进城市更新，为建设现代化人民城市提供坚实基础。

到2030年，城市更新行动取得重要进展，城市开发建设方式转型初见成效，安全发展基础更加牢固，服务效能不断提高，人居环境明显改善，新旧动能加快转换，文化遗产有效保护，风貌特色更加彰显，治理水平大幅提高，城市成为人民群众高品质生活的空间。到2035年，城市更新体制机制更加完善，城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效取得显著成效，创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市基本建成。

★城市更新重点任务

1.培育壮大城市发展新动能。增强城市发展动力，激活城市存量资源潜力，提升城市对外开放合作水平。

2.营造高品质城市生活空间。推进“好房子”建设，持续推动城镇老旧小区改造，加快建设完整社区，推进老旧街区厂区改造提升，提升城市公共服务品质，完善城市综合交通体系。

3.推动城市发展绿色低碳转型。修复城市生态系统，加快城市建设绿色转型，践行绿色低碳生活方式。

4.增强城市安全韧性。有序推进危旧房改造，稳步推进城中村更新改

造，加强城市基础设施建设改造，提升风险防控和应急保障能力。

5.促进城市文化繁荣发展。推进资源调查，加强整体保护，推动活化

利用，塑造城市特色风貌。

6.提升城市治理能力水平。完善城市治理工作体系，推动城市治理重

心和配套资源下沉，推动城市治理智慧化精细化。

7.建立城市更新政策体系。健全城市更新实施机制，构建可持续的城市建设运营投融资体系，更大力度支持盘活存量土地，建立房屋全生命周期安全管理制度，构建多主体协同参与机制，健全法律法规标准体系，强化科技人才支撑作用。

★进一步推动城市更新的政策建议

一是创新多元协同治理机制。建立居民全流程参与机制，探索更新增值收益返还机制，推广社区规划师制度，培育第三方专业力量，搭建多元协商平台，建立常态化联动议事机制与利益冲突协调机制，形成多元共建共治共享的治理格局。

二是拓展多元化投融资渠道。充分发挥政策性资金的引导作用，加快设立城市更新引导基金，支持发行基础设施REITs与资产证券化产品，鼓励商业银行创新信贷产品，引导居民合理出资。

三是强化数字技术赋能。构建覆盖地上地下、室内室外、静态动态的三维数字空间，推动多部门数据共享，建立城市更新数据资料库，构建更新需求预测模型、方案多目标优化模型与风险评估模型。

四是注重社会包容与公平保障。建立原住居民保留比例机制与多元安置标准体系，探索社区自主更新模式，鼓励居民以多种形式参与更新决策与实施过程，推进老旧小区适老化、无障碍改造，加大对边缘城区、老旧工业区与城中村等区域的更新投入，促进城市均衡发展。

★高质量推进城市更新的对策措施

“十五五”时期，城市更新需紧扣建设现代化人民城市目标，坚持以人民为中心，围绕完善政策支持体系、分类精准施策、一体化推进城市体检与城市更新等方面发力，走精细化、可持续、内涵式发展道路。

1.完善政策支持体系。一是加快构建“国家法律—行政法规—部门规章—地方条例—技术标准”五位一体的分层级制度框架。在国家层面，加快研究制定城市更新领域法律或专门行政法规，明确城市更新的基本原则、实施程序、权利义务和法律责任，为更新工作提供坚实的法律基础。在地方层面，编制与国土空间总体规划紧密衔接的城市更新专项规划，科学划定更新单元，建立清晰的管控机制和激励机制。二是创新城市更新政策工具包。优化土地与空间政策，探索土地用途弹性变更与功能混合利用。允许在符合规划、安全及环保要求的前提下，在更新单元内实现不同用地性质的合理兼容与转换。在严格保护历史价值的前提下，制定正面引导清单，鼓励通过功能活化实现可持续利用。三是系统推进“规划—建设—运营”一体化。将城市更新项目视为微型城市系统工程，统筹兼顾安全韧性、民生改善、经济发展、文化传承、绿色生态等多种目标。强化规划统筹与片区联动，通过编制片区实施方案，统筹整合各类资源，实现功能完善、成本共担与收益共享的综合平衡。

2.分类精准施策。坚持分类施策，根据不同区域、不同类型的问题采取差异化策略。一是坚持民生优先，精准提升城市宜居性。加大居住环境提质扩面，重点攻坚加装电梯、增建停车设施、完善无障碍环境等突出难题，因地制宜改造口袋公园与休闲健身场所。稳步推进城中村改造，优先保障安全、消除隐患，合理配建保障性租赁住房，保障新市民、青年人等群体的基本居住需求。二是转型发展，精准激发城市经济新动能。推动低效空间功能再利用，有序推动老旧厂区、老旧街区、闲置楼宇向创新园区、消费新场景、文化创意空间转型，植入数字经济、科技创新、文旅融合等新产业、新业态，培育经济发展新增长点。三是坚守底线，精准增强城市安全韧性。实施城市生命线安全工程，常态化推进老旧燃气、供水、排水、供热等市政管网更新改造，同步建设智能监测预警系统。四是绿色低碳，精准引导城市发展方式转型。积极推进既有建筑节能改造与绿色化升级，广泛采用绿色建材与装配式建造方式。系统整合太阳能、地热能等可再生能源技术应用，打造低碳乃至零碳社区示范工程，使绿色成为城市更新的鲜明底色。五是传承文脉，系统延续历史记忆与地域特色。对历史文化街区、历史建筑等采取“微改造”方式，最大限度保护传统格局、街巷肌理与历史风貌，杜绝拆真建假、过度商业化。在严格保护的前提下，鼓励对历史建筑、工业遗产等进行功能置换与适应性利用，植入文化展示、创意办公、特色文旅等当代功能，让文化遗产在合理利用中焕发新生。

3.一体化推进城市体检与城市更新。将体检发现的“问题清单”直接转化为更新的“项目清单”与“任务清单”，形成“体检发现问题—更新解决问题”完整闭环。对体检发现的重大安全隐患，建立快速响应机制，实施“急诊式”更新。对长期性、系统性问题，纳入中长期更新计划，进行“综合手术”与“慢病调理”。彰显更新内容的特色。通过体检系统梳理片区的历史文化资源、特色产业基础、生态景观价值、社会资本活力等独特禀赋，在更新规划与设计中最大限度保护、彰显和强化优势。将工业遗产转化为创新场景与文化地标，依托街区传统肌理和自然格局，打造公共空间和休闲网络，扶持本地文创社群形成特色街区，避免“千篇一律”的标准化改造。推进机制革新。构建多专业协同平台，打破部门壁垒，整合规划、建设、管理、运营全链条专业力量。实施“体检—更新—评估”闭环管理，实施更新项目需经过前期评估、过程监测和后期评价环节。更新项目完工后需重新纳入体检范围，评估更新是否真正解决问题、居民满意度如何、是否引发新的问题，对于整改不到位的项目建立督办机制。

4.构建多方共治格局。完善财政支持政策，用好中央预算内投资、地方政府专项债券、超长期特别国债等资金和新型政策性金融工具，重点支持公益性项目，发挥公共资金的“杠杆”和“种子”作用。优化金融支持措施，鼓励政策性银行、商业银行出台城市更新专项贷款管理办法，形成“投资—建设—运营”的良性循环。积极吸引社会资本参与，规范推广政府和社会资本合作（PPP）、特许经营、“投资人+工程总承包（EPC）”等模式，通过合理的收益共享、风险分担机制，吸引各类经营主体参与。打破以政府为主导的传统模式，明确政府统筹、市场运作、公众参与的总体框架。政府当好规则制定者和公共服务提供者，产权人通过自主更新、协议更新等方式参与改造，经营主体发挥资本、技术、管理优势参与片区更新，积极引导社区居委会、社会组织及规划师、建筑师等专业人士参与方案设计、社区营造、项目监督和评估工作。推动业态融合，促进城市更新模式多样化。推动文化、商业、旅游、体育和会展等多种业态的深度融合发展，促进业态叠加、场景融合发展。以历史文化街区、工业遗产为载体，将文化保护与展示、创意商业体验、沉浸式旅游休闲有机结合，打造复合型文化消费目的地。通过“文化+”“体育+”“创意+”等新业态的植入，提升空间的文化品位与独特吸引力。协调各类经营者，推进运营模式多样化。摒弃一次性开发思维，倡导投资、设计、建设、运营一体化的综合开发模式。鼓励产权清晰的自主经营模式，精准响应当地需求，增强社区认同感。发挥企业专业化、资本运作优势，采取企业运营模式，实现规模经济和品牌价值。对纯公共产品，采用城投公司、市政公用事业单位负责运营或购买服务方式委托管理。根据项目特色，采取多方合作管理，在公平的法律合同和治理结构框架下实现共赢。

★策论文

读懂“人民”二字的分量书写城市更新民生卷

以“时时放心不下”的责任感，让城市更新的每一次落笔都对准百姓愁盼。

以“处处留心在意”的洞察力，让城市更新的每一处留白都填满群众智慧。

以“事事抓铁有痕”的执行力，让城市更新的每一帧画面都照见幸福模样。

深耕城市更新建设赋能城市高质量发展

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