【第563期】大力发展银发经济

来源：北辰遴选时间：2026-11-12

一、热点链接

2026 年国务院政府工作报告提出，深入实施积极应对人口老龄化国家战略，扩大普惠养老服务供给，健全城市社区养老服务网络，积极发展农村养老服务，实施中度以上失能老年人养老服务消费补贴项目。发展医养结合服务。积极开发老年人力资源，制定推进银发经济高质量发展的措施，完善老年用品产品、养老金融、旅居养老等支持政策。实施康复护理扩容提升工程，推行长期护理保险制度，做好独居老人、失能失智等困难群体的关爱帮扶。

《关于二〇二五年国民经济和社会发展计划执行情况与二〇二六年国民经济和社会发展计划草案的报告》明确，推出促进银发经济高质量发展的增量政策，培育发展银发经济龙头企业，推进老年人力资源开发，健全失能失智老年人照护体系，更好满足老年人多元化服务与消费需求。

2026 年2月24日国务院常务会议部署推进银发经济和养老服务发展工作，指出养老服务业既是关乎亿万群众福祉的民生事业，也是具有巨大发展潜力的朝阳产业，我国银发经济潜力很大，要求完善支持举措、强化政策落实，促进养老事业和养老产业发展，为应对人口老龄化提供有力支撑。

二、深度解读

★什么是银发经济

依据国务院办公厅《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》（国办发〔2024〕1号）官方权威定义，银发经济是向老年人提供产品或服务，以及为老龄阶段做准备等一系列经济活动的总和，具有涉及面广、产业链长、业态多元、潜力巨大的鲜明特征。结合国家发展改革委官方解读，银发经济核心包含两大板块：一是面向老年群体的老龄经济，聚焦老年阶段生活服务、健康保障、消费供给；二是面向全年龄段的备老经济，依托全生命周期养老储备、资产规划、健康管理提前布局老龄生活。银发经济区别于纯公益的养老事业，坚持养老事业兜底保障、银发产业市场赋能双向并行，是覆盖一二三产业、适配高质量发展的新型经济形态，是积极应对人口老龄化、培育经济新动能的重要抓手。

★发展银发经济的重要意义

发展银发经济是立足我国人口发展基本国情、服务高质量发展大局的战略举措，兼顾民生保障、经济增长、社会治理、长远发展多重价值，是落实积极应对人口老龄化国家战略、培育新质生产力的重要抓手。

发展银发经济是落实国家重大战略、完善民生保障体系的必然要求。人口老龄化是我国长期发展的基本国情，据民政部、全国老龄办2026年7月发布的《2025年度国家老龄事业发展公报》最新权威数据，2025年末，我国60周岁及以上人口32338万人，占总人口的23.0%；65周岁及以上人口22365万人，占总人口的15.9%，老年人口较上年新增1307万人，老龄化进程持续加深，中度老龄化态势稳步凸显。当前我国人均预期寿命提升至79.25岁，65周岁及以上老年人口抚养比达23.1%，劳动年龄人口养老负担持续加重。伴随人口高龄化、家庭小型化发展，失能失智老年人照护、独居老年人帮扶、农村养老服务薄弱等民生短板逐步凸显。大力发展银发经济，能够健全居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，完善长期护理保障、特殊老年群体关爱帮扶机制，精准补齐养老民生短板，切实兜牢老年群体基本生活保障底线，夯实积极应对人口老龄化国家战略落地根基。

发展银发经济是激活内需潜力、培育经济新增长点的关键路径。银发经济是万亿级增量蓝海市场，涵盖老年生活用品、健康康养、旅居休闲、老年教育、养老金融等多元消费业态，能够持续释放居民消费潜力、畅通国内大循环。从产业维度看，银发经济贯通一二三产业，上游聚焦适老化产品、康复辅具、智能养老设备研发制造，中游覆盖社区照料、机构养老、康复护理、医养服务，下游联动老年文旅、精神文娱、养老理财等服务场景，完整的产业链条能够有效带动就业、拉动产业投资、稳定经济增长。同时，合理开发低龄健康老年人力资源，引导老年人参与志愿服务、柔性就业，能够充分释放“长寿红利”，为经济社会发展注入持久动能。

发展银发经济是优化产业结构、培育新质生产力的重要支撑。银发经济深度融合智能制造、数字科技、生物医药、现代服务等新兴领域，能够倒逼传统养老服务标准化、规范化、品质化升级，推动粗放式养老服务向精细化、智能化、个性化服务转型。同时，智慧康养、远程诊疗、适老化智能终端、老年健康管理等新兴赛道快速崛起，能够催生新技术、新产品、新服务、新模式，助力构建特色银发产业集群，推动产业结构优化升级，为新质生产力培育提供广阔应用场景与产业载体。

发展银发经济是提升社会治理效能、促进社会和谐稳定的长远之策。发展银发经济坚持公益事业与市场产业协同推进，既筑牢基本养老服务公益兜底底线，又充分发挥市场资源配置作用，丰富多元养老服务供给。能够有效减轻家庭养老负担，破解人口老龄化带来的养老照护、民生保障、社会服务等治理难题，持续完善老年友好型社会建设，不断增强老年群体的获得感、幸福感、安全感，助力基层社会治理现代化提质增效。

★当前我国银发经济发展现状

近年来，我国积极应对人口老龄化国家战略深入实施，银发经济发展取得阶段性成效，整体呈现政策体系日趋完善、服务供给持续扩容、市场业态不断丰富、发展模式加速迭代的良好态势，实现了从单一养老保障向事业产业协同发展的系统性转变。

一是顶层制度体系系统完备，发展定位更加明晰。以国办发〔2024〕1号文件为核心纲领，结合历年国务院政府工作报告、年度国民经济和社会发展计划报告、国务院常务会议专项部署，我国构建起国家统筹、部门协同、地方落地的银发经济发展政策体系，明确了事业兜底、产业赋能、民生优先、多元发展的核心导向，彻底改变了以往重保障、轻产业、重公益、轻市场的单一发展模式。

二是养老服务普惠供给持续夯实，兜底能力稳步提升。依据《2025年度国家老龄事业发展公报》权威数据，截至2025年底，全国各类养老机构和设施达39.5万个，养老床位合计767.9万张。其中养老机构床位498.4万张、社区养老服务床位269.5万张，护理型床位占比提升至69.9%，专业化照护供给能力显著增强。我国基本实现城市社区养老服务设施全覆盖，农村养老服务网络不断延伸，居家社区养老服务体系更加完善。长期护理保险试点持续扩面，参保规模稳步增长，医养康养融合服务提质增效，覆盖城乡、普惠均等的基本养老服务供给格局持续巩固，有效保障广大老年人基础养老需求。

三是市场业态不断丰富，产业活力持续释放。老年用品制造、智慧康养、旅居养老、老年教育、养老金融等新业态快速发展，适老化改造、康复护理、居家上门服务等便民业态日趋成熟，市场主体数量持续增长，逐步从低端粗放供给向高品质、个性化、智能化供给转型。

四是发展理念实现根本性迭代升级。发展逻辑从过去被动应对老龄化压力、侧重民生兜底保障，转变为主动挖掘长寿红利、培育经济新动能；发展路径从单一养老事业保障，转变为养老事业公益性兜底、银发产业市场化赋能双向协同；发展模式从传统人工照料为主，转变为科技赋能、智慧适配、多元供给的现代化养老发展新模式。

★银发经济发展现存问题

当前我国银发经济整体处于起步培育、转型升级的关键阶段，受发展基础、产业结构、技术水平、制度机制等因素制约，仍存在供需错配、产业偏弱、科技赋能不足、监管体系不完善、区域发展不均等突出问题，制约银发经济高质量、可持续发展。

一是供需结构失衡矛盾突出。供给端以基础养老兜底服务为主，高品质康养、个性化文娱、智慧适老产品、专业康复护理等中高端供给不足；低端养老服务同质化严重、服务质量参差不齐，而适配高龄、失能、失智群体的专业化服务供给短缺，同时农村养老服务设施薄弱、供给缺口较大，难以适配城乡老年人多元化、差异化需求。

二是产业发展层级偏低、产业链不完善。我国银发产业整体呈现“小、散、弱”特征，行业龙头企业偏少，产业集聚效应不足。老年用品有效供给不足、品类单一，适老化设计、产品迭代更新速度滞后市场需求。产业融合深度不足，养老服务与医疗健康、文旅休闲、教育培训、金融服务的跨界融合不够充分，新业态、新模式培育滞后，产业整体附加值和市场竞争力有待提升。

三是科技赋能落地不足、专业人才缺口突出。智慧养老适配性不足，部分智能适老设备操作繁琐、适老化改造不彻底，难以适配老年群体使用习惯，数字适老、智慧康养落地普及存在堵点。同时，养老服务专业化人才队伍建设滞后，护理、康复、康养管理等专业人才供给不足，从业人员薪酬保障、职业晋升体系不完善，人员流动性大、专业度参差不齐，难以适配高品质银发经济发展需求。

四是行业标准与监管机制尚不健全。当前银发经济领域产品标准、服务规范、评价体系、准入体系尚未完全统一，行业规范化发展水平不高。养老服务、老年消费、养老金融等领域存在虚假宣传、预付式消费乱象、违规营销等问题，老年人权益受损事件时有发生。产品质量溯源、服务质量监管、金融风险防控的全链条监管体系仍需完善，市场规范化、法治化发展水平有待提升。

五是城乡区域发展不均衡问题突出。受经济基础、资源禀赋、人才技术差异影响，城市银发经济业态丰富、设施完善、资源集聚，智慧养老、品质康养、老年文娱等服务供给充足。农村地区养老服务设施薄弱、服务品类单一，适老化改造、智慧康养、专业化照护服务覆盖不足，城乡银发服务供给、产业发展差距明显，区域协同发展格局尚未完全形成。

★“十五五”我国银发经济发展思路

人口老龄化纵深推进是“十五五”时期我国经济社会发展的基本国情，发展银发经济、积极应对人口老龄化是国家重大战略部署，兼具民生属性与产业属性，是保障老年群体福祉、培育经济增长新动能的重要抓手。从宏观层面看，国家明确坚持养老事业和银发产业协同高质量发展的总体导向，普惠兜底与产业提质双向并行、互为支撑，不存在发展矛盾；但微观层面仍需统筹平衡公益普惠保障与市场化发展规律，完善配套支持举措、压实政策落地成效。当前，在内外发展环境共同作用下，全球老龄化进程加快、银发产业赛道竞争加剧、技术与贸易壁垒增多，国内中度老龄化态势持续深化，老年群体多元化消费需求持续释放，新质生产力为银发经济数字化、智能化升级提供有力支撑，但同时也存在养老服务供给结构性短板、适老产品服务同质化、城乡养老发展不均衡、养老金融和旅居养老新业态培育不足、专业照护能力薄弱、行业规范化程度不高等突出问题，成为制约我国银发经济提质扩容的主要瓶颈。

为此，要统筹民生保障与产业发展，综合运用法律、行政、财政、金融、科技、市场培育等政策举措，完善银发经济高质量发展配套政策，补齐养老服务短板、激活产业发展活力，系统破解发展堵点难点，推动“十五五”时期养老事业与银发产业协同高质量发展。

一是健全银发经济发展制度规范与行业标准。深入落实积极应对人口老龄化国家战略，对标国家银发经济发展部署，完善养老服务、老年用品、医养康养、养老金融、老年人权益保障等领域制度规范。健全银发经济行业标准、服务规范、质量监管体系，规范市场经营秩序，持续优化银发经济发展制度环境。

二是完善多元化、精准化银发经济支持政策。落实中度以上失能老年人养老服务消费补贴政策，健全长期护理保险制度。完善财税、金融支持举措，丰富养老金融产品供给，完善老年用品、旅居养老、康养服务配套政策，推出银发经济高质量发展增量政策。依托消费补贴牵引作用，培育银发消费新业态、新场景，充分释放老年消费潜力。

三是统筹推进城乡养老服务体系提质扩容。优化居家为基础、社区为依托、机构为专业支撑、医养相结合的养老服务格局，健全城市社区养老服务网络，加快完善县乡村三级农村养老服务体系。实施康复护理扩容提升工程，健全失能失智老年人照护体系，常态化开展独居、空巢、困难老年人关爱帮扶，持续扩大普惠养老服务有效供给。

四是强化科技赋能与市场主体培育。推动养老服务领域数智化升级，加大适老智能设备、康复辅具、智慧康养技术推广应用力度。积极培育银发经济龙头企业和知名品牌，引导社会资本参与养老服务领域，盘活存量资源发展养老业态，推动银发经济产业规模化、品牌化、特色化发展。

五是深度推进老年人力资源开发利用。坚持积极老龄观、健康老龄化理念，畅通老年群体社会参与渠道，完善老年就业、志愿服务保障机制，充分挖掘低龄健康老年人经验、技能优势，盘活老年人力资本，释放老龄人口红利，助力银发经济高质量发展。

★银发经济高质量发展对策建议

紧扣积极应对人口老龄化国家战略部署，严格落实国办发〔2024〕1号文件核心要求，立足银发经济发展痛点难点，坚守养老事业民生兜底底线、激活银发产业市场活力，统筹政策、产业、科技、人才、监管协同发力，全方位推动银发经济规模化、标准化、集群化、品牌化高质量发展。

一是健全顶层政策体系，推动事业产业协同共进。全面落地国办发〔2024〕1号文件各项部署，完善地方配套实施政策，优化养老服务用地、财税扶持、金融支持、人才保障等配套举措。精准区分养老事业与银发产业功能定位，以公益事业守住基本养老服务底线，重点保障特困、失能失智、独居孤寡老年人基本权益；以市场化产业发展丰富服务供给，鼓励社会资本广泛参与银发经济领域，构建“公益兜底、市场提质、多元供给”的发展格局。

二是优化供给结构，构建多元适配供给体系。聚焦老年人分层分类需求，补齐农村养老服务短板，完善城乡社区养老服务站点、日间照料中心、居家养老上门服务网络。大力发展医养康养结合服务，扩大康复护理、长期照护、慢病管理服务供给；丰富老年文旅、老年教育、老年体育、精神慰藉等服务业态，推动养老服务从基础生活照料向健康养护、精神文娱、品质生活全方位升级。

三是培育壮大银发特色产业，完善全链条产业布局。聚焦老年用品制造、智慧康养服务、健康养老护理、老年文旅教育、普惠养老金融五大核心赛道，培育骨干市场主体和特色产业集群。加大适老化智能设备、康复辅具、居家养老终端产品研发力度，推动老年产品标准化、国产化、品牌化升级。推动养老产业与医疗、文旅、教育、金融、数字科技深度融合，培育新业态、新场景、新动能，延伸产业链、提升价值链，构建完整的银发产业生态体系。

四是强化科技人才双轮赋能，夯实产业发展根基。全面推进居家、社区、机构适老化改造，简化智能设备操作流程，推广远程康养、智能监护、健康监测等智慧养老服务，破解老年人数字融入难题。健全养老服务人才培养、评价、激励、保障体系，将康养护理、养老管理纳入职业教育培育体系，完善从业人员薪酬待遇和晋升机制，培育专业化、规范化、职业化养老服务人才队伍。

五是完善行业监管体系，规范市场发展秩序。建立统一的银发产业产品标准、服务规范和质量评价体系，健全常态化、全覆盖的养老服务质量监管机制。常态化整治养老诈骗、虚假宣传、违规预付消费等市场乱象，健全老年人消费者权益保护机制。规范养老金融产品供给，强化风险排查和管控，严守老年群体财产安全底线，营造规范有序、安全普惠、品质可控的银发经济市场环境。

六是盘活老年人力资源，持续释放长寿经济红利。完善低龄健康老年人社会参与、柔性就业、志愿服务的配套政策，搭建老年人才服务、技术咨询、公益帮扶平台，充分发挥老年人才技术、经验、资源优势。健全老年就业权益保障机制，规范老年劳务市场秩序，引导老年人积极参与社会建设，实现“老有所为、老有所乐”，最大化释放人口老龄化背景下的经济社会发展新动能。

三、高分框架

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